ЩОДО РИЗИКІВ УТВОРЕННЯ БЮРО ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ

ПРАВООХОРОННІ ОРГАНИ. БЮРО ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ

До Єдиної служби правової допомоги (далі Служба) надходять звернення щодо правових ризиків створення нового правоохоронного органу - Бюро економічної безпеки України. У зверненнях наголошується про невідповідність деяких основних положень проекту закону положенням Конституції, що відповідно несе ризики визнання таких положень неконституційними.

Відпрацювання

Станом на 21.08.2020 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроекти щодо створення Бюро економічної безпеки: 

• 3087 від 19.02.2020 про Бюро економічної безпеки
• 3087-1 від 06.03.2020 про Бюро економічної безпеки 
• 3087-д від 02.07.2020 про Бюро економічної безпеки України

Рішенням Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики від 30.06.2020 року вирішено внести на розгляд Верховної Ради України підготовлений у Комітеті доопрацьований законопроект (3087-д) про Бюро економічної безпеки України та рекомендувати прийняти його за основу.

Зокрема проектом 3087-д передбачено, що Бюро економічної безпеки України утворюється Президентом України відповідно до цього закону, а також, що Директор Бюро економічної безпеки України призначається на посаду Президентом України за поданням комісії з проведення конкурсу.

Згідно висновків спеціалістів Служби повноваження Президента України щодо створення такого правоохоронного органу суперечать приписам статті 106 Конституції України, яка містить вичерпний перелік повноважень Президента України, і в якій відповідні повноваження відсутні. У Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (п. 2 мотивувальної частини).

Також згідно висновків Головного науково-експертного управління Верховної Ради України щодо проекту закону (3087-1), який за своїм змістом наближений до проекту 3087-д, положення проекту щодо встановлення повноважень Президента України та Верховної Ради України мають ознаки неконституційності, оскільки відповідні повноваження не передбачені нормами Конституції України. Зокрема, у висновку зазначено, що системний аналіз конституційних норм, які визначають повноваження Президента України та Верховної Ради України, дає підстави для висновку, що ці інститути державної влади мають діяти в межах конституційних повноважень, зокрема, щодо участі у формуванні лише тих органів, які передбачені Конституцією України. В Основному Законі України закріплено виключний перелік посадових осіб, у призначенні та звільненні яких безпосередньо беруть участь Президент України та Верховна Рада України, що свідчить про неможливість розширення на законодавчому рівні цього переліку. Відповідно до п. 9-1 ч. 1 ст. 116 Конституції України повноваження щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших органів виконавчої влади відповідно до закону та в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, покладається на Кабінет Міністрів України.

Вказані конституційні норми знайшли своє відображення і конкретизацію у положеннях Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 5 вказаного Закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, а згідно з ч. 3 ст. 3 того ж Закону положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України. 

У цьому контексті доцільно також навести правову позицію Конституційного Суду України, який у п. 2 мотивувальної частини свого Рішення від 2 березня 1999 року № 2-рп/99 зазначив, що законами України можуть регулюватися питання, «вирішення яких відповідно до Конституції України не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування».

У проекті ж пропонується врегулювати суспільні відносини, які, не повинні регулюватися законом. Не є також обґрунтованою ідея визначення БЕБ як державного органу зі спеціальним статусом, оскільки до таких органів відносяться органи, існування та особливості яких визначені безпосередньо у положеннях Конституції України. Варіантом вирішення відповідної проблеми у тому напрямі, який пропонується у законопроекті, могло б бути лише внесення до Конституції України змін, які передбачили б існування в системі органів державної влади не тільки таких державних органів зі спеціальним статусом, як: Центральна виборча комісія, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольний комітет України, але й органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, до числа яких могло б відноситись і БЕБ, а також чітко визначали б правила правового регулювання діяльності таких органів. Покладена ж в основу даного законопроекту ідея існування окремого закону про БЕБ до прийняття відповідних конституційних норм не може вважатись коректною.

Як зазначають спеціалісти Служби аналогічні правові неузгодженості, щодо позаконституційного делегування Президенту України повноважень на створення правоохоронного органу та визначення його структури, присутні в законах України «Про Національне антикорупційне бюро України» та «Про Державне бюро розслідувань».

Саме з причин неконституційності таких повноважень Президента України щодо створення Національного антикорупційного бюро України, призначення його керівництва, визначення Президентом України структури Державного бюро розслідувань та призначення його керівництва внесено подання до Конституційного Суду, а саме:

• Деяких положень закону про НАБУ (липень 2020)
• Указу Президента України про призначення директора НАБУ (травень 2020)
• Окремих положень закону про ДБР (травень 2020)
• Окремих положень закону про ДБР щодо повноважень Президента України призначати на посаду Директора (серпень 2019) 

Окрім того, проектом закону (3087-д) передбачено внесення змін до законодавства України про адміністративні правопорушення, про кримінальну відповідальність та до кримінального процесуального законодавства, що суперечить положенням закону № 619-IX19 травня 2020 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедури внесення змін", яким передбачено, що зміни до законодавства України про адміністративні правопорушення, про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України можуть вноситися виключно законами про внесення змін до відповідних Кодексів.  

Висновки 

За висновками спеціалістів Служби у разі прийняття Верховною Радою України законопроекту 3087-д, в поточній редакції, яка суперечить положенням Основного закону, можливе внесення аналогічного подання до Конституційного Суду щодо неконституційності таких положень. Відповідно, у разі прийняття рішення про неконституційність, будуть створені правові ризики визнання недопустимими доказів, які зібрано у кримінальних провадженнях детективами новоствореного правоохоронного органу Бюро економічної безпеки України.

Меморандумом про економічну та фінансову політику від 02 червня 2020 року, який схвалено Радою директорів Міжнародного валютного фонду 09 червня 2020 року, передбачено, що з метою консолідації повноважень щодо розслідування економічних злочинів в єдиний слідчий орган, Україна прийме закон про створення органу фінансових розслідувань, який набере чинності з 1 січня 2021 року. 

За висновками спеціалістів Служби, виконання Україною прийнятих на себе зобов'язань перед міжнародними інституціями можливо тільки на умовах беззаперечного дотримання вимог Конституції та законодавства України. Згідно діючого законодавства України створення органу фінансових розслідувань можливе тільки за рішенням Кабінету Міністрів України, законом можуть регулюватись норми права, прийняті на забезпечення діяльності такого органу.   

Пропозиції

В сучасних умовах існування податкової міліції у складі Державної фіскальної служби України оптимальним рішенням, яке б унеможливило порушення прав працівників діючого правоохоронного органу, є утворення рішенням Уряду центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра фінансів, шляхом перетворення ДФС (наприклад з назвою Державна служба фінансової безпеки або фінансових розслідувань), у складі якого передбачити існування слідчих підрозділів (наприклад детективів фінансової поліції) забезпечивши можливість переведення співробітників податкової міліції до новоствореного державного органу у відповідності до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 № 114. 

Заходи

Про можливі правові ризики прийнято рішення повідомити Комітети Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики, з питань правоохоронної діяльності, народних депутатів України - ініціаторів конституційних подань зазначених у даному інформаційному матеріалі, Прем'єр-міністра України та Міністерство фінансів України.  

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

порядковий номер випуску і дата його виходу: 18/08-20/І від 21.08.2020 року